政府职能也称行政职能，是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。城投公司长期以来存在着政企不分的问题，地方政府以部门化方式管理、以行政命令方式指挥城投公司的各项工作，这导致城投公司长期发育不良、治理缺失，市场化程度很低，长期依靠政府“输血”。
城投公司诞生之初就并非市场化的企业，它与政府之间存在着千丝万缕的联系。如2003年上海城投按照国务院和上海市政府要求，利用清退政策，为清理固定回报项目支付了大笔款项，但公司负债率明显上升。上海市城市建设投资开发总公司之前的总经理孔庆伟曾在撰文中透露“为保持公司合理的债务结构和持续的融资能力，上海市政府2004年初又为上海城投注入了80多亿元资产”。政府官员介入使得城投公司行为变得“政商难分”。尽管按照中央规定，政府官员不得在企业任职，但在实施层面却未必如愿。
政府与城投企业之间存在着极强的利益关系，让政府参与到城投企业的管理进程中必然会由于对政府自身利益的影响而无法专注于城投企业的发展，这对城投企业的转型发展是极为不利的。只有剥离政府职能，才能让城投公司更好更快地实现市场化转型，以解决目前面临的诸多问题。
二、理顺债务关系是前提
银行借款是目前城投公司最主要的融资渠道，主要受到银保监会的监管。根据数据，截至2021年底，我国城投公司银行贷款余额接近2万亿元人民币。具体合作途径包括：
对城投公司来说，防范化解隐性债务风险，严守公司债务底线，不出现债务爆雷危机，进而防范化解政府债务风险，是刚性要求，也是必然要担负的责任。城投公司的债务融资主要有银行贷款、地方债券、资产证券化、民间资本注入等渠道。其中银行贷款是较为传统、较为常用、占比也较大的债务融资渠道，而发行地方债券以及相关投资项目经营所得的资产证券化则是当前城投公司债务融资转型的重要方向。资产证券化是通过以正在建设、尚未完成的项目及其未来可能产生的收益及其他相关利益作为担保发行证券并融通资金，因此其具有担保效力较强、融资规模可控、操作管理较为灵活等特点，受到了众多经营主体的欢迎，在融资渠道中所占的比例与日俱增。
城投公司隐性债务多、公益资产多是事实，对于公司发展来说更是包袱大、压力大。因此，在城投公司市场化发展中，地方政府应该对于隐性债务的有序消化、公益性资产的有序处理、置换提供切实的帮助，让公司能够轻装上阵、快速发展。债务问题得用发展的眼光来看待，不能单纯是处理存量债务，而是应该将债务、融资、发展结合起来看，尤其是要维持甚至提高现有的融资能力。所以要以融资主体、融资信用为核心重组公司架构，打造新的公司架构，撤销壳公司、做实主要融资主体，并以“老公司老办法、新公司新办法”的方式开展经营，打开公司发展的空间。
三、资产并购重组是选择
从2006年至今，城投公司一直在持续进行资产整合重组。从资产整合重组的运作特征上来看，之前的发展历程大致可以划分成两个阶段——信贷性资产整合阶段和资本性资产整合阶段。为更好地推动企业市场化转型，城投公司逐渐步入价值性资产整合阶段。
在城投公司信贷性资产整合重组阶段，地方政府通常会对新设立的城投公司注入财政资金或土地、学校、医院、公园等公益性资产，并对其融资进行增信，以帮助其从银行等信贷机构获得信贷性融资。在这个阶段，资产整合重组目的主要为快速做大资产规模，打造承贷主体。资产注入方式主要以政府通过行政手段对城投公司进行公益性资产无偿划转，整个资产划转过程缺乏对资产价值性的考量。资产类型以公益性资产为主，可经营性资产非常少；资产收益以投资补贴运营为主，经营性收益极低。城投公司未实现整合重组后资产的有效管理和运作，资产管理能力差；未形成真正的公司化运营主体，资产利用效率不高。
在城投公司资本性资产整合重组阶段，城投公司资产整合重组目的主要为达到融资政策对城投公司项目现金流的要求，实现企业自身造血功能的增强，扩大债券市场融资能力。资产整合重组方式表现为对城投公司进行供排水、垃圾处理、燃气供应、城市广告经营权等可经营性资产的注入。资产注入方式不完全依靠政府划拨，资产整合重组过程开始注重资产的价值性考量。城投公司开始不过于依赖以前简单粗暴的资产直接划拨方式，转向根据企业自身业务发展需要来进行资产的整合和重组。城投公司经营性资产占比开始上升。城投公司在推进资产整合重组的过程中，为提升企业市场化融资能力，开始依靠经营性和准经营性资产的注入，构建城投公司的核心竞争优势和自身造血功能。城投公司开始改变过往整合重组完成后管理不足的问题，资产管理能力有所提升。城投公司开始对资产依据业务板块实行分类管理、分业运作，以资本融资为需求推动业务“整合运作”，有效实现企业资产的集中有效配置和运作。
城投公司今后的资产整合重组应逐步向价值性资产整合阶段转变。在资产注入的形式上，城投公司资产整合重组应以资产的价值性考量为主，减少无效资产的注入。在资产类型上，城投公司应加强对企业进行经营性资产的补充，并逐步对企业公益性资产进行剥离，企业收益应逐步从以政府投资性收益为主向以市场化经营性收益为主转变，健全公司管理架构，建立科学管理团队，对企业资产进行实体化管理和一体化管理，提升企业资产管理效率和资产收益水平。
四、去除利益勾连是难点
城投公司作为一类特殊的国有企业，由地方政府通过直接或间接的方式控股，其股东涉及政府或政府部门、事业单位、国有企业和各类投资基金，国资委体系是城投企业最大的控股股东。因城投平台自身盈利能力较弱，主营业务一般亏损，所以普遍都会获得一定的政府补助。城投公司和政府之间的利益关系是比较密切的，要实现政府和企业分离和城投公司的市场化转型，就要切断城投公司与政府之间的利益关系。城投公司的股本结构、业务和发展过程都和政府紧密相连，所以去除他们之间的利益勾连正是城投公司实现转型发展的难点所在。
二十大报告强调要坚定不移全面从严治党，深入推进新时代党的建设新的伟大工程，表明了城投公司治理效能提升的关键之一就是加强党的领导。对此，城投公司应该结合国企改革的要求，将国投公司党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒。城投公司必须要建立健全党组织，并全面完成公司章程修改工作，明确党组织在各项重大经营管理事项中的职权和前置研究事项清单，依法支持董事会、经理层开展工作。同时，要高度重视城投公司的合规管理、风控、内控建设工作，要以党内监督为主建立大监督体系，加强党内监督主导作用，将合规管理、风控、内控纳入到党的全面领导下。